Tydelig om rammeavtaler

Publisert 12. August 2005 09:00

For å skape størst mulig klarhet for brukerne, og for å få likest mulig praksis knyttet til bruken av rammeavtaler, har Moderniseringsdepartementet foreslått like regler om rammeavtaler over og under terskelverdiene i det nye innkjøpsregelverket.

Nedenfor finner du nærmere informasjoner om de nye reglene for bruk av rammeavtaler, i det alt vesentligste hentet fra høringsnotatet som Moderniseringsdepartementet sendte ut i vår.

Det nye EU-direktivet for klassisk sektor har bestemmelser om inngåelse av rammeavtaler, og om prosedyrer for tildeling av kontrakter som er basert på rammeavtalen. Det er frivillig for medlemsstatene å ta disse reglene om rammeavtaler inn i sin nasjonale lovgivning. Det er pr. i dag ingen bestemmelser om rammeavtaler i direktivene eller i den norske forskriften for klassisk sektor. Rammeavtaler har likevel vært brukt, og bruken av enkelte typer rammeavtaler har vært omdiskutert.

Rammeavtaler kan ha ulike innretninger. Det kan blant annet variere om rammeavtalen inneholder en kjøpsplikt for oppdragsgiveren eller ikke, og om oppdragsgiveren inngår avtale med flere leverandører om samme type leveranse (parallelle rammeavtaler). Mange oppdragsgivere ønsker å inngå parallelle rammeavtaler. Bruken av slike avtaler har vært omstridt. Ved parallelle rammeavtaler har det vært usikkerhet knyttet til hvordan bestillinger/avrop skal kunne gjennomføres uten å komme i konflikt med de grunnleggende prinsippene i regelverket om krav til forutsigbarhet, likebehandling og gjennomsiktighet for leverandørene.

Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA) har i flere saker behandlet spørsmål om fordeling av bestillinger mellom leverandører i parallelle rammeavtaler. KOFA har konkludert med at rammeavtaler som ikke inneholder en fordelingsnøkkel eller mekanisme for tildeling av bestillinger på rammeavtalen, er i strid med kravene om gjennomsiktighet og etterprøvbarhet.

Bruk av rammeavtaler kan gi administrative besparelser både for oppdragsgivere og leverandører. Moderniseringsdepartementet har fått mange positive tilbakemeldinger på at bruken av rammeavtaler klargjøres gjennom egne regler. På denne bakgrunnen foreslår departementet å åpne for EU-direktivets bestemmelser om rammeavtaler.

Generelt om rammeavtaler

En rammeavtale defineres som en ”avtale inngått mellom en eller flere oppdragsgivere og en eller flere leverandører som har til formål å fastsette vilkårene for de kontrakter som skal tildeles i løpet av en gitt periode, særlig med hensyn til pris og eventuelt planlagte mengder”.

I forskriftsutkastet ble det fastsatt en del generelle krav til rammeavtaler. Ved inngåelse av rammeavtaler skal oppdragsgiver følge de normale prosedyrene frem til tildeling av kontrakt. I forbindelse med rammeavtaler betyr tildeling av kontrakt når avrop/bestillinger som er basert på rammeavtalen foretas. Kontrakter som er basert på rammeavtalen, kan bare inngås mellom de opprinnelige partene i rammeavtalen, og det kan ikke gjøres vesentlige endringer i de opprinnelige avtalevilkårene. Dette er en viktig begrensing for å hindre at nye oppdragsgivere eller leverandører bruker en allerede inngått rammeavtale, eller at partene tar inn nye leveranser i løpet av avtaleperioden, hvor det ellers skulle vært gjennomført ny konkurranse.

Rammeavtaler kan som en klar hovedregel ikke ha en lengre varighet enn fire år. Av hensyn til konkurransen stilles det også krav om at oppdragsgivere ikke må misbruke eller bruke rammeavtaler på en måte som kan hindre, begrense eller fordreie konkurransen.

Rammeavtaler kan inngås med én eller flere leverandører. Dersom man inngår rammeavtale med flere leverandører, skal det inngås rammeavtale med minst tre leverandører, forutsatt at det er et tilstrekkelig antall egnede leverandører og tilbud.

Tildeling av kontrakter

Ved rammeavtaler som bare tildeles én leverandør, kan oppdragsgiveren i forbindelse med kontrakten skriftlig konsultere leverandøren, og om nødvendig be om at tilbudet suppleres. Bestemmelsen må imidlertid ses i sammenheng med de generelle kravene til rammeavtaler, som forbyr at partene gjør ”vesentlige endringer” i avtalevilkårene.

Rammeavtaler som inngås med flere leverandører kan tildeles på to alternative måter:

… enten på grunnlag av de vilkår som er fastsatt i rammeavtalen, uten at det iverksettes ny konkurranse. Dette kan være hvor alle forhold som er relevante for tildeling av kontrakten fremgår av rammeavtalen. Et eksempel kan være hvor man har en klar fordeling av leveransene som fremgår av rammeavtalen.

… eller, hvis ikke alle vilkårene fremgår av rammeavtalen, etter at det er gjennomført en fornyet konkurranse mellom partene. Konkurransen gjennomføres på vilkårene som fremgår av konkurransebetingelsene for rammeavtalen, som, om nødvendig, presiseres og i visse tilfeller suppleres, på følgende måte:

- For hver kontrakt som tildeles skal oppdragsgiver skriftlig konsultere de leverandører som er i stand til å gjennomføre kontrakten.

- Oppdragsgiver skal sette en tidsfrist som er tilstrekkelig (og som tar hensyn til kompleksiteten i kontrakten) for leverandøren til å gi inn tilbud.

- Tilbudene sendes inn skriftlig og forblir konfidensielle inntil utløpet av svarfristen.

- Oppdragsgiver skal tildele kontrakten til det tilbudet som er det beste i henhold til tildelingskriteriene i konkurransebetingelsene for rammeavtalen.

Vilkårene for en fornyet konkurranse må fremgå av betingelsene for konkurransen om rammeavtalen. I visse tilfeller kan det være aktuelt å presisere de betingelsene som er brukt for rammeavtalen. Det kan for eksempel ha vært stilt krav om leveringstid eller service innenfor et vist tidsrom, og når kontraktene skal tildeles, er det behov for å presisere dette i forhold til den aktuelle leveransen.

På grunn av den uklarhet som har eksistert tidligere om bruken av rammeavtaler, er det etter departementets vurdering behov for å gjøre prosedyrene for gjennomføring av konkurranser i rammeavtaler så klare som mulig.

Like regler over og under terskelverdiene?

Et spørsmål som Moderniseringsdepartementet har vurdert, er om reglene om rammeavtaler skal være like over og under EØS-terskelverdiene. Enkelte oppdragsgivere vil antagelig oppleve at prosedyrekravene som stilles for å inngå kontrakter ved parallelle rammeavtaler er en innstramning i forhold til hvordan rammeavtaler tidligere har vært benyttet. Departementet har også fått tilbakemelding om at det vil være svært vanskelig å praktisere et krav om en fordelingsnøkkel ved parallelle rammeavtaler.

En mulighet er å ikke regulere prosedyrene for tildeling av kontrakt så detaljert under terskelverdiene, ved for eksempel å kun stille krav om at oppdragsgiver tildeler kontrakt i samsvar med rammeavtalen, og eventuelt gjennomfører ny konkurranse (uten å regulere dette nærmere) der vilkårene ikke er regulert i rammeavtalen.

Det kan imidlertid være vanskelig å utarbeide andre regler for bruk av rammeavtaler under terskelverdiene som samtidig ivaretar de grunnleggende kravene til foruberegnelighet, gjennomsiktighet og likebehandling. Færre bestemmelser om hvordan tildeling av kontrakt skal gjennomføres vil etter departementets vurdering overlate en større usikkerhet (og risiko for klager) for oppdragsgivere med hensyn til rekkevidden av de grunnleggende prinsippene i regelverket.

Ulike regler om bruk av rammeavtaler over og under terskelverdiene kan også skape uklarhet, og innbærer ikke nødvendigvis forenkling for brukerne. For å skape størst mulig klarhet for brukerne, og for å få likest mulig praksis knyttet til bruken av rammeavtaler, er det utformet like regler om rammeavtaler over og under terskelverdiene.